第八章 战后时代的霸权合作（第20/25页）

坦率地说，强制性配额计划从保护美国国家安全来说是合理的，但显然，计划提议者的主要动机是保护国内石油工业和煤炭工业，它们的价格不得不与剩余的燃油价格保持一致。国会中对配额计划的拥护者是由西南部独立的石油生产商和东部煤炭利益集团领导的；主要公司分成不同派别（Bauer, Pool, and Dexter, 1963/1968, pp.30—39）。艾森豪威尔总统和他的许多高级官员都对该计划的安全含义表示怀疑。对外经济政策顾问委员会主席兰德尔（Clarence Randell）断言，“基于安全或经济政策的考虑”并不能证明限制石油进口是合理的。

表面上，这项计划是建立在国家安全的基础上，但如果需要用国内石油储备来用于战时国防或战后经济的恢复，我并不能断言，利用现存的储备是能达到这个目标的（memo of December 26，1958，转引自Barber, 1981，p.247）。

司法部长罗杰斯（William P. Rogers）严厉批评了关于进口配额最终提议所依据的报告。艾森豪威尔本人也对配额可能会耗尽美国国内储备表示担心，并对“美国特殊利益集团几乎以不可抗拒的力量向政府施加压力以获取这类计划的利益的倾向”表示惋惜，因为这与自由贸易的政策是完全冲突的（Barber, 1981, pp.237, 251）。不过行政机关担心那种消极怠慢行为会导致国会的约束，从而使得行政机关相对于总统指令来说，具备更少的选择余地。

强制性石油进口计划是一个特殊利益集团行动的产物，它得到的支持来自于独立的生产商——而不是主要的国际石油公司——和它们的盟友。的确，在该计划的制订和实行中，“几乎每一场争论的解决都有悖于最初的主要石油进口公司的最佳利益”（Bahi and Russell, 1978, p.17）。正如艾森豪威尔和兰德尔所预料的，这项计划的确耗尽了国内石油供应；但评估它对美国国家安全的影响比仅仅断定它“首先耗尽了美国”显然要更为复杂。

在60年代，配额制度防止了进口的迅速增长，而如果没有该制度，石油进口的迅速增长肯定会出现的。波赫和拉塞尔（Bohi and Russell, 1978）估计在自由贸易的状况下，石油进口将占1970年国内消耗量的61%，而实际上1970年的数字是14.6%，1973年是35.5%。因此，和自由贸易比较起来，配额计划意味着，外国石油输入中断的效果，在有配额制时本应比没有配额制时更小；当然也可以这样说，1967年6月阿以战争后，当一些阿拉伯石油生产商实施了一场短暂而无效的禁运时，该计划提高了美国的地位。当1973年阿拉伯国家实施禁运时，配额制意味着，美国所需要的调整范围，以及石油价格所需要的增长幅度，都比在自由贸易状态下少。总而言之，美国并未由于配额制造成的石油进口中断受到太大的影响。

不过，从政治的角度来看，关键问题并不仅仅是美国对进口中断所带来的经济敏感性问题，而是它的脆弱性问题，也就是说，在危机发生后，美国如何才能进行有效的政策调整，从而为其自身和盟友提供充足的石油？（Keohane and Nye, 1977, p.15）对1973年后这个问题的分析，对配额政策并不有利。美国储备的消耗殆尽意味着，在世界石油价格增长10倍的7年时间内，美国原油生产却下降了；进口数量增长超过了10%（IEA, 1982a, p.376）。

与其他可能用于实现能源安全的计划相比，配额计划的代价就更清楚了。据估计，采取对石油消耗征税来取代配额制以保持60年代石油价格平均水平的想法，与采取配额制的结果完全相同，而且如果这样做的话，国内石油的生产量到1969年将减少40%。虽然进口将会急剧增加，但由此相应增加的敏感性，能通过紧急储备和预备生产能力而抵消。全部成本大概与进口配额计划相同，但与此同时我们可以保持更多的储备用于“七年紧缺时期”。因此，利用关税，再加上储备与预备生产能力等手段，可能会更有效地节约成本（Bohi and Russell, 1978, pp.324—328）；这种措施实施起来可能更缓慢地消耗美国的储备，而同时却能使美国保持足够的能力应付外部禁运。