第二十二章 秦国建设篇实现帝国梦想（3）（第3/5页）

在到底实行分封制还是郡县制上，李斯的确负起了作为丞相的责任，因为反对分封制就意味着要得罪始皇帝的一大帮儿子，但李斯和他们真没有仇，他对支持郡县制的阐述不是一味地讲大道理，而是对历史事实进行描述，然后针对历史事实讲了众多坏处等等。而在这场关系到国计民生的辩论赛中，他也最终赢得了胜利。

虽然郡县制中郡基本上是县级以上的地方行政区划，但它起到的实际意义很小，郡的存在很多时候只是对县级管理组织中的一个补充，相比县而言权力就小得多了！到了隋唐，郡逐渐退出历史舞台。但其深远影响是不能被磨灭的，比如今日中国的省县制，就是由郡县制逐渐演变、发展而来的。

嬴政通过君主集权制对大权进行了大包大揽之后，又不让郡这样级别稍微比较高的单位掌握实权，而是强化地方与基层政权组织。每一个地方组织的行政官员，都按照中央的模式设置分工明确的官职，各司其职，互不干涉，郡一级的设守、尉、监等。郡的最高长官是郡守，主要掌管政务。

在各个郡中，郡尉负责军事和治安，不干预民事。监御史负责监察官吏，直属中央的御史大夫。相比之下，县一级的设置则略有变化，县设令（或长）、丞、尉。虽然名义上县是最基层的组织，但是县长等领导小组的官职倒挺唬人：分为县丞县尉，听起来跟三公似的，可在实际情况中又有许多变化。

确定实施郡县制的方针后，秦王朝迅速建立了统一的地方行政制度——郡县制。始皇帝把天下由原来的36个郡调整为46个郡，政权分级明确，中央对这些地方郡县统一管理，由皇帝直接派驻官员，监督行政和财物，对地方军政和财政进行控制，从而达到全国政令出于秦始皇一人之口的集权效果。

既然称作郡县制，那么县自然是少不了的。县在秦代那里是非常关键的一级组织，皇帝对县的设立也非常重视，每个县的最高长官必须由皇帝亲自任命才能上任，由于县负责基层的收税、稳定以及教化一方百姓的重任，属于国家的基础，秦朝甚至规定，县级可以组织武装，可见中央重视程度。

作为历史的幸运儿，由秦始皇开创并主导的秦国，在很多方面的建设对后世是有深远的影响的。统一文字和度量衡，国家道路的规划和修建也是，当然也包括郡县制的实行，县的存在及县长的存在使很多在基层的百姓也有机会挤进管理层。毕竟是基层组织，更贴近百姓的管理，让很多人对国家充满了信心。

秦朝根据县的大小不同还采用了灵活机动的官职设置，万户以上的县还设置县令，不满万户的设县长。这样一来基层项目的领导班子就确定了下来：县令（长）、县丞、县尉，分别管理政务、军事和司法。这些官职都需要皇帝直接任免，因此，那些盖着玉玺的委任状可不是闹着玩儿的。

郡县制里除了郡和县，还有乡和亭，其实就相当于现在的乡和村级组织，亭为治安大队，乡是隶属于县的基层行政组织。其职能主要有四：（1）摊派徭役；（2）征收田赋；（3）查证本乡被告案情；（4）参与对国家仓库粮食的保管工作。

乡长级官职设有“三老”、“啬夫”、“游徼（音教）”。“三老”掌教化，“啬夫”掌诉讼、收赋税，“游徼”掌捕盗贼。多数乡官由当地地主豪绅担任。这些官职不是由皇帝直接任命，委任状上也无须盖上玉玺，主动权都掌握在地方政府手中，因此可操作性就大了很多，组成人员大致就是县长的亲信和得力助手。

亭长之下秦朝还设有里。里设里正或里典（为避秦始皇名“政”之讳，而改“正”为“典”）。里中设置严密的什伍户籍组织，以便支派差役，收纳赋税，并规定互相监督告奸，一人犯罪，邻里连坐。