第十二章多尔衮摄政（第2/18页）

议政王大臣会议和内三院这两个机构，初看上去似乎与明朝的两个类似的机构相对应：九卿科道会议和内阁。九卿科道会议由六部、都察院、通政使司与大理寺的长官组成；皇帝的内阁则甚至包括了与天子最为接近的翰林院，掌编史、起草诏令文书、研究学问、编纂书籍等事。不过事实上，明、清两朝机构的基本职能是迥然不同的。

譬如，明朝的九卿科道会议聆听廷训，被召集讨论重大政策，但它显然是一个作为皇帝侍从的咨询机构；而清朝议政王大臣会议的权势则大得多了，体现了早先满族集体统治的传统。新朝初建，这个区别即已存在。议政王大臣会议掌外交与军务，认可皇帝在这些方面的决策，九卿会议则是严格的咨询机构，满汉大臣时而合议，时而分议，对政策的制定发表意见，提名大臣人选，讨论行政法规。九卿会议常与王大臣会议一起召开，但相对于权力更大的王大臣会议，九卿会议显然是一个辅助性的机构。

正如议政王大臣会议体现了贝勒们集体统治的传统（与太宗这样的个人统治权力相对），从而反映了满族的特征，大学士的地位对于满人来说也是一开始就不同于明朝。在清太宗时，大学士一职的地位绝没有像明朝后期那么高贵。两员满洲大学士、一员汉人大学士实际充当皇帝——可汗的私人秘书，他们的权力都来自皇帝，品位也仅仅等同于一位参将。清廷迁都北京后，大学士的职责仍然主要是秘书兼顾问。六部直接向皇帝呈递奏章，所以只有那些与这六个职能部门无直接联系的奏章才通过内三院。

有两个新的情况结合起来加强了内院的重要性，虽说起初并不一定加强了大学士本身的地位。其一就是征服本身。俘获的军队越来越多，北京的政府机构错综复杂，以及京城与行省之间的隶属关系交叉混乱，这一切都要求上传下达的渠道进一步正规化。1645年4月11日，多尔衮最终颁定新制，下令从今往后，一切衙门，不论内外大小，须基本承袭明制呈递奏章。总的方针是六部作为奏章呈递的主要机构，其本身有权拟定政令，上呈天子，待制敕恩准后付诸实施。其余衙门应依据其职能分隶六部，并通过六部呈递奏章，或者更确切地说，让六部代替它们上奏。

这一合理调整极有意义，因为一些特定的部门力图直达于摄政王，以致奏章愈来愈多。然而，行省高级文武官员与君主之间所应有的恰当的联系，事实证明更难予以调节。在满清统治中原的第一年中，无论军国要务还是相对次要的政事（如后勤、降官等等），都由满汉方面大员直接上奏天子。现在，为日常政务而直达人主的做法将予以制止。4月11日敕令规定，行省大臣应对打算上奏的事务提出处理意见，递交相关的部曹，由该部请旨定夺。如果部曹不同意，此件就应该提交都察院，由都察院代表官员再做一次陈请。最后，军国机务则应该直呈皇帝自己的内院。

其有与各部无涉，或条陈政事，或外国机密，或奇特谋略，此等本章，俱赴内院转奏。

这种程序很难令人满意地解决问题。首先，何谓“政事”仍不明确。在制订秘密政策的边缘，有一个十分模糊的范围，此间相关的事务既可通过六部提出，也可递交内院。在前一种情形下，由于其中许多公文按常规由吏员抄录，并在官僚机构之外流转，国家的安全自然受到了威胁。所以，清廷最终必将制订一套专门的秘奏制度，它完全不同于转达有关日常行政事务的例行奏章的普通机构。这对于内院地位的加强，关系甚大。不过，内院制度的发展不仅仅是君主热衷于拥有一批自己的侍从顾问的问题。京城各官衙按职能分隶六部，从而使自己的工作得到了合理调整，这一点诚然很有意义，而上述新的呈递奏章制度的主要缺陷，则在于行省当局与中央各部之间的关系。如果只是处理日常事务，那么一个总督与某部尚书相持不下，还可以将就。如上所述，可以将事件送都察院审断，并将其最终上呈皇帝。但是，发生紧急情况时该怎么办？征服战争的紧急军务不允许行省当局与中央政府官员间没完没了地协商。由此，内院的地位必然会得到加强。因为只有像内院这样接近皇帝，以致成为绝对可靠的传递者，才能迅速地将机密要件直接递呈皇上，以便即刻裁决。这也构成了后来出现的密奏制度的一个部分。