一 苏联“等级官员名册”制度的创建（第3/4页）

在任命制的第二个时期，由于缺乏具体、稳定的选拔制度，产生领导干部的方法并不统一：尽管由中央任命领导干部的方法占主体，但是绕过中央，通过部门选举产生领导干部的方法也在局部运行。因此，这一时期实际上是“相对任命制”时期。新经济政策初期，部分托拉斯和辛迪加的管委会，甚至部分省委书记的产生都没有通过中央，对干部的选拔和使用出现了无序状态。中央登记分配部主席卡冈诺维奇1923年11月8日在俄共（布）中央组织局会议上做了“关于中央登记分配部工作计划报告”，披露了这方面的问题。他说，实行新经济政策以后在工业中“建立了一系列大型托拉斯，经过中央委员会任命了这些托拉斯的主席，但是，外贸部却做了一系列没有经过中央委员会批准的领导干部的任命”。“报纸上经常出现偶然性的声明，某个托拉斯或辛迪加选举了某人进入管委会”。在省委书记中，“50%以上是直接选举产生的，没有经过中央委员会的推荐”。由于在官册制度之前缺乏任命干部的详备档案，导致中央对干部情况心中无底。卡冈诺维奇在报告中还谈到，在农村党管干部的情况更差，中央几乎不掌握农村干部的情况，“无论在组织部，还是在登记分配部，关于谁在管理农村的资料都没有，甚至在党的十二大之前对农村的调查都没有着手”。在1923年9月卡冈诺维奇曾做过在“党掌握国家机关”进程中的困难的报告，其中概括了中央对领导干部组织管理的全貌：“既没有关于在国家部门和中央机关现有职务者的准确的呈报，也没有任何分配工作者的计划，许多工作者脱离工作擅自转到另外的城市，等等”。因此，卡冈诺维奇在报告中建议，“建立准确的‘国家机关职务清单，国家职务的任命和罢免是由中央委员会特别命令进行的’”。^{[22]在1923年11月8日的报告中，卡冈诺维奇再一次提出建立官员名册的任务。他说：“毫无疑问，应该消除……在一系列机关中都可以看到的在使用共产党人问题上完全混乱的情况”，“我们应该建立稳定的官员名册，而迄今为止我们没有这个官员名册”。[23]}

为了杜绝在一系列机关出现的领导干部选拔和使用的无序状态，使中央能够有计划地掌握和控制干部的选拔和调配，“等级官员名册”制度应运而生。新经济政策初期，随着党和国家中央机关的膨胀，官僚主义的各种弊病开始明显地出现在俄共（布）党内和国家机关中。在官册制度确立的关键时期，许多党和国家的重要领导人都对干部制度中的某些原则进行了严厉批评，认为这是导致官僚主义产生的主要原因。尽管批评的声音非常强烈，但大多针对的是挑选干部的标准以及干部决定权的归属问题，而最实质的问题——干部任命原则本身并没有受到质疑。^{[24]这从一个侧面说明，官册任命制的创立，的确为当时组织工作所需要。}

等级官员名册制度的创建

根据莫洛托夫关于建立“国家机关官员任命名册”的建议，从1923年开始，成立了以他和卡冈诺维奇为首的委员会，准备起草《关于任命制》的决议及其实施细则。1923年6月12日，俄共（布）中央组织局通过了《关于任命制》的决议。1923年10月，中央委员会又做出关于登记分配工作基本任务的决议。^{[25]1923年9月21日，中央组织局成立了以莫洛托夫为主席的委员会，旨在详细审查卡冈诺维奇的报告。10月20日，组织局该委员会召开第一次会议，讨论了卡冈诺维奇的报告。10月23日，召开了中央组织局该委员会第二次会议。会上通过了卡冈诺维奇的建议，但是决定暂缓确定中央委员会任命的官员名册。10月25～27日，召开了中央委员会和中央监察委员会联席会议，两天以后，中央组织局决定听取卡冈诺维奇的上述报告。1923年10月31日，中央组织局委员会根据关于登记和分配工作者到国家和经济机关的命令最终通过了第1号官册清单：《俄共（布）中央命令任免的中央机关及其地方机关职务清单》。与此同时，制订了第2号官册清单：《工作者之任免由中央机关和部门预先通知中央委员会的人民委员部与中央机关职务清单》。}