二、宗藩框架之下清政府对外国海难人员的政策

刘序枫先生对清政府对漂海来华的外国难民救助政策作了详细的研究。他指出乾隆二年（1737），乾隆下旨：遇有外国漂海难民时“督抚督率有司加意抚恤，动用存公银两赏给衣粮，修理舟楫，并将货物偿还，遣归本国，以示朕怀柔远人之至意，将此永著为例”。

此后，清政府不断增订与此有关的法令，至乾隆朝末期大致固定。这些法令的基本内容多为有关对难民安排馆驿、资给衣粮、修理舟楫、遣还本国办法等，其形成多为援引既往成例，使之制度化。上述政策施行时，并不区分难民的国别及是否来自朝贡国，一视同仁。华东沿海地方官府，无论地分南北，凡遇报知发现海难番民，均立即按级上报，由官府派员查明核实，然后动用公币加以抚恤，如安置收养、支给衣粮等。凡舟楫已失或损坏严重的难民，通常被逐级送至省城，再递送至北京或有关港市，使附该国使臣归国。如难民原有舟楫尚勘使用，则动用公币协助修葺，再资以盘缠，设法送归。刘序枫还注意到，因中国各地物价不同，地方政府财力有差，因此对难民抚恤的标准也有差别，如浙江在住馆时，“番民每名日给口粮米一升、盐菜银三分”；广东为“米一升、盐菜银一分”；江苏与福建为“米一升、盐菜银六厘”；奉天与山东则为“田粮银五分”。此外还有随时犒赏、各季衣物、棉被、草席、鞋帽等赐。有病与死去的难民分别由官费医治与安葬。（注：上引刘序枫文：《清代中国对外国遭风难民的救助及遣返制度——以朝鲜、琉球、日本难民为例》，第4—5页。）

中朝两国隔黄海为邻，因海难事件而有人员漂流至对方的事件不时发生。清代由于中朝宗藩关系的存在，双方传统上对漂海至其国难民均有优待政策。据《历代宝案》记载，清统治建立之初与朝鲜确定相互优待漂海人政策与康熙帝得知朝鲜优待中国的漂海人之事有关。康熙二十三年（1684）三月二十八日，兵部报告道，朝鲜送还山东登州府蓬莱的漂海人张文学等三人已收到，兵部将动用公币将上述三人送回原籍。时台湾平定，海禁已开，沿海各省下海行船人员日多，海难事件不时发生。当时负责与外番往来的是礼部，而兵部则在礼部接收外国送还中方人员之后负责将他们送归本籍。因此清礼部和兵部在承接朝鲜送还上述山东漂民张文学等人之际，向康熙帝要求以清政府名义，移文周边诸国，请中国滨海邻国国王通知其国有关地方，凡有中方海难船只漂至其地，应当妥加收养照料，并协助送还归回国。

此次朝鲜国王差人送还山东漂民时，清礼部与兵部认为应向朝鲜国使赏银三十两，随行一位通事赏银八两，随行人员十一名各获赏银四两。上述赏银总计八十二两由户部列支。康熙帝迅速批准此议。同时还向朝鲜国王发出咨文，要求该国继续实行优待中国海难人员的政策。同时清政府还将对朝鲜国王的咨文发至周边各国，要求他们一体依例照办。（注：参见徐恭生：《清代海上漂风难民拯济制度的确立及其演变》，收于《第八回琉中关系国际学术会议论文集》，台北汇泽股分有限公司，2001年，第60—62页。）这可以说是东亚国家之间协议，确立合作救助海难人员的多边国际协议或行为规范之始。